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率先全面完成镇村两级农村集体经济产权制度改革

松江盘集体家底明农民份额

明晰产权,量化并赋予农民长远财产权,50余万农民带着328亿元进城镇

2014年10月22日   01 :要闻   稿件来源:解放日报  


    ■本报首席记者 黄勇娣 通讯员 张晋洲

  编者按 松江区用5年时间摸清家底、明晰产权,将农村集体资产量化到每一位农民头上,赋予农民长远的财产权,并结合自身情况,重点做实镇一级集体经济。同时在此基础上,建章立制、规范管理,全过程公开,接受群众监督。这项工作方向正确、意义重大。松江的做法和经验,值得学习、借鉴。
  农村集体经济组织产权制度改革是落实十八届三中全会有关农村改革任务的重要基础性改革之一。在坚持农村土地集体所有制不动摇的基本前提下,如何通过改革,将集体经济从抽象的“集体所有”具体化为“按份额所有”,让集体资产成为农民“看得见、摸得着”还能保值增值的“蛋糕”,真正实现“让农民成为产权清晰的主人”,关键在于实施好。这项改革关系上海几百万农民的切身利益,也将极大地影响后续改革的进程。因此在推进过程中,我们一方面要态度积极,一方面要十分稳妥,必须慎之又慎。要深刻领会和把握好中央精神和相关政策,在试点好、有把握的基础上再进行推广,不能一哄而上。要坚持全过程公开、接受群众监督的原则,精心组织,务使改革圆满成功。

  陆老伯是松江新桥镇潘家浜居委会的居民。他没想到,离开农村和土地10多年,如今还能凭着一家三口总计306份的农龄和土地份额,每年拿到5000多元的农村集体资产分红。
  松江区用5年时间完成了镇村两级农村集体经济产权制度改革,让59万名曾经和现在的农民全部加入集体经济联合社,有了年年分红的盼头。最近,该区又启动了未来5年的农村集体资产倍增计划,力求让农民在城镇化进程中长期获得财产权收益。
  始于2009年的这场改革,覆盖松江全区14个涉农街镇150个村,最终将328亿元集体资产的所有权和分配权全部量化到农民。这也开创了在上海乃至全国以区(地级市)为单位,全面完成镇村两级农村集体经济组织产权制度改革的先例。
  “明晰产权,把集体资产彻底还给农民。”在松江区委书记盛亚飞看来,这场改革不再是零敲碎打的改革,而是摸清了全区1956年以来镇、村、队三级农村集体资产的家底,并量化到每一位农民头上,赋予农民长远的财产权,同时,还进一步完善了原有的农村治理结构,“对未来的意义和影响甚至比家庭农场更为深远”。

  “模糊”的家底,到底积累了多少

  过去数十年来,在城市扩张、产业发展的过程中,松江越来越多的农民离土进城,变为居民。然而,农民和土地的关系却并未因此而彻底隔断。
  10多年前,为配合松江新城建设,殷桃锦成为动迁户中的一员:“当时拿到了45%的土地征收补偿款,还有55%留在集体里。”像他一样,松江各地在撤村撤队时,原来的村、队级集体资产,一般通过现金形式量化到农民个人,但镇级留存土地补偿费未进行量化,还留在集体经济组织中。这些进入城镇的昔日农民,仍对增值部分享有收益权。
  另一边,得益于城镇化,农村集体土地在转性过程中获得极大增值,农村集体经济不断发展壮大。而伴随着这种趋势,农村集体经济权属不清、管理不规范等问题也日益凸显。农民作为集体资产真正所有者的地位被虚设,对属于自己的集体资产“看得见摸不着”,更无法直接参与、监督经营管理。
  “村、队组织没有了,但农村集体经济还将在一定时期内继续存在。”松江区副区长苏平说,松江启动全面改革的目的,就是要厘清集体资产这笔“糊涂账”,将资产量化到每位符合条件的农民,明确农民的集体资产所有权、收益分配权,以及民主决策和民主管理权;最终,实现农村集体资产归农民所有、让农民做主、使农民受益,“还原农村集体经济的本质。”
  2009年,松江率先在地处城乡结合部、城市化程度较高的新桥镇试点,此后两年分别在位于城区的中山街道、浦南纯农业地区的新浜镇推进。而其余11个街镇则在2012年、2013年也全面完成改革。
  “改革之前,我们对街道一层还有农村集体资产这个概念的认识并不深。”方松社区(街道)党工委书记金俊峰坦言:2010年以前,方松街道在组建招商、物业、绿化、餐饮等公司时,无一例外都注册为国有性质,“但事实上肯定有集体的成分在内”。注册资金1亿元的长川公司,是方松街道下属9家公司的母公司,注册的是国有性质公司,实际上属于一家多元投资结构的混合所有制公司。注册为国有性质的公司,“如果按照一纸文件就这样拍板,必然有违资产构成、性质属性事实。”为此,街道请来第三方公司以及财政、审计,国资、集体资产管理部门参与其中,追根溯源至注册资金的出资性质,最终界定其中50%左右来自集体资产投资。
  这一番历时1年多的资产审计、评估,为方松街道的净资产厘清了所有权关系。在街道有关负责人看来,这是对街道成立以来的一次“兜底翻”,虽然过程繁琐,“但达到明晰产权的效果也是值得的”。
  相比全市已开展了约20年的农村集体资产改革,松江起步并不算早,但在短短5年内实现全覆盖。苏平说,这得益于松江在改革的第一步,就明确了彻底明晰产权的目标,“既是对国家、集体、个人财产关系的全面梳理,也是对1956年以来农村集体资产的彻底清核。”
  摸清家底,松江各街镇、村、队在改革中不惜耗时、耗力,力求毫厘不差。比如小昆山镇,通过8个月的审计和评估,不仅理顺了许多镇属公司的投资主体,还清理并解决了部分长达10年至20年的历史呆账遗留问题。而最终的统计数据显示,松江全区14个涉农街镇150个村的农村集体资产规模达到了328亿元。

  人来人往,如何明晰份额

  翻开社员证,给记者看“126.62的份额”,新浜镇赵王村78岁的老农周明龙嘴里反复念叨着“蛮好”。这个社员证和份额,不仅是周明龙作为镇级集体经济联合社社员身份的象征,更是今后他获取集体资产收益分配的依据。
  将集体经济抽象化的“共同共有”,具体化到“按份额所有”,让农民“看得见、摸得着”。这就意味着,除了要摸清资产家底,还要进一步界定有多少社员,解决集体资产属于谁、各占多少份额的问题。
  这同样不容易。近些年来,松江各街镇行政区划几经变迁。下转◆6版(上接第1版)仅上世纪90年代启动开发的松江工业区,就牵涉到中山、车墩、新桥和小昆山四个街镇。为此,在改革中,松江坚持有法依法、有文照文、有例按例。“没有这些依据的,必须由村民代表大会或农民集体讨论、举手表决通过。”苏平说,这样才能妥善解决历史遗留问题,体现改革的彻底性,使改革经得起实践和历史检验。
  “人员、户籍都在快速流动,如果再不及时弄清楚关系、明晰产权,将来就更搞不清楚了。”针对松江工业区的问题,松江多次专题研究,确定了“谁家孩子谁家抱”的办法,即由原来所在街镇的合作社,吸纳这些工业区的居民为社员。比如小昆山镇,就将工业区5个已全面撤制村队的4147户农民纳入联合社,并以相同的标准测算土地份额和农龄份额。妥善解决历史遗留问题,势必要充分尊重农民群众的意愿。新浜镇在界定4.6万名农民的农龄时,一个月内就进行了4次上墙公示。而在土地补偿费计算、插队知青分配等问题的处理上,各街镇的解决方案,也全由“农民自己说了算”。
  与大多数地区普遍实行农龄“一股一改”的方式不同,松江在份额设置上采取的是土地股和农龄股“两股一改”的方式。即在坚持农村集体土地所有性质不变和农村土地承包经营权益不受侵害的前提下,每位社员的份额包括土地份额和农龄份额,并按照6∶4的比例组成。比如永丰街道资产联合社农龄总份额为56万份,按照土地、农龄6∶4比例,我们可以倒推出土地总份额为84万份,而土地+农龄总份额为140万份,按照社员人数3万人,人均持有份额为46.7份。
  改革力求彻底,松江找准了1956年和1984年两个关键时间点。其中,土地份额以基准日为准,以1984年核定的纳税耕地面积为基数,以队为基础,按人均土地面积测算得出。农龄份额则按照一年农龄设一个份额,计算范围为1956年合作社成立,到基准日为止,有多少农龄算多少份额。
  “这与中央对农村土地承包经营权实行确权确股不确地的方针保持一致。”松江区农委负责人解释说,目前松江浦北大部分农民已变身居民,浦南农业地区的不少农民也实现非农就业,失去了按劳分配的基础。同时设土地份额和农龄份额,既兼顾了农民的劳动积累和资源积累,也充分尊重了土地升值对集体经济发展的贡献。
  按照相关章程,松江农民手头的集体资产份额可以继承,但现阶段还不得变现、出售和转让,也不得作其它用途使用。有关人士表示,对于部分急需流通的特殊人群,比如孤寡老人等,应允许其先行流通手头的份额,但具体的流通方式还有待研究。
  量化份额之后,各镇村将逐步实行分红。根据松江出台的相关文件,在收益分配上,街镇联合社、村合作社收益分配坚持“效益决定分配”的原则,不得进行透支分配。社员收益从当年度净利润中提取一定比例进行分配,最高可从当年度净利润50%以内提取。但资产负债率高于80%以上的,一般不能提取进行收益分配。
  联合社章程还规定,当年收益必须先提取部分用于投入再生产,然后提取一定比例的公积金、公益金用于本区域内环境改造、公用事业建设、公益事业开支等,最后再进行个人收益分配。

  三级资产,能否“一级管理”

  “以街镇一级为重心,镇村两级同步推进;主要做实街镇级,适当保留村级”——苏平说,这是松江在改革中的一大创新点,也是一个立足现实的选择。
  据介绍,在上海不少地方,随着城镇化的快速推进,镇级集体资产逐渐占了农村集体资产的大头。松江更是如此。数据显示,相比于上海镇级集体资产占比72.5%,松江镇级集体资产占农村集体资产总量高达83.5%,村级集体资产仅占16.5%。
  “这意味着农民利益分配的大头在镇一级,要考虑农民的最大利益,就必须强调镇一级改革。”该区有关负责人表示。然而,在全区范围内将体量最大、利害关系最复杂的街镇级集体资产,全部直接量化到农民头上,在全国各地还缺乏成熟的经验。
  如果实施先村后镇的分步改革,很容易走上一条将镇级股权量化到村的路子,而不是直接量化到农民个人头上。而这样的改革极易造成农民个体间、村与村之间的矛盾。因此,从探路改革的第一步起,松江就扬弃了这种分步实施的传统改革模式,而是根据各地区的实际情况,探索不同的改革模式。
  目前,松江在浦北、浦南两个地区,基本形成了集体产权关系的两种模式。浦北已经整建制纳入镇保的新桥、洞泾、中山、永丰等街镇,由镇级集体经济组织出资回购村、队级集体资产,并成立镇级集体经济联合社。浦南农业地区的镇、未完成撤村的镇以及村级资产量较大的镇,分别成立镇级联合社和村级合作社,社员同时持有镇级和村级份额。比如佘山镇的12个村级集体经济合作社,社员证就实行“一证二用”,社员分别持有镇级和村级份额,且保持一致。
  两种不同模式的相同之处在于,镇、村、队三级集体资产均由街镇一级实施经营管理,比如浦南的各村也将村级集体资产委托给镇里代为经营管理;同时,两种模式都将占到大头的镇级集体资产,直接量化到每一个农民头上。在苏平看来,这是对我国传统农村治理结构的一项重大突破,也与松江的现实相契合。
  事实确实如此。目前在松江,镇级集体经济在壮大,但集体经济组织一直缺位或不到位;村级集体经济组织有的在发展,有的在弱化,有的已撤消建制;队级集体经济则已基本消失。
  重点做实镇一级集体经济,松江的另一个重要考量在于:镇一级集体经济组织在未来的发展能力和空间拓展上,在协调农民利益方面,必然比村一级更具优势。而且,这样的制度设计,避免了村级合作社之间的恶性竞争,可以均衡镇与村、村与村之间的利益,有利于从最基层单元就实现城乡统筹发展。

  倍增计划,要让农民长期得益

  去年12月底,在新浜镇召开的第一届农村集体经济联合社第三次社员代表会议上,理事会、监事会工作报告,以及财务报告、资产报告,均向社员代表们一一公开。透明的运作,让周明龙们感觉很放心。而这样的会议,今后每年都会定期召开一次。
  “现在农村集体资产的事,不再是少数人说了算。”新浜镇党委书记浦全林告诉记者,严格遵循法人治理结构和现代企业制度,集体经济得到了更规范化的运作。
  经过5年改革,松江相继在14个街镇建立了“联合社社员代表大会”、“理事会”、“监事会”三会制度和议事规则。其中,社员代表大会作为最高决策机构,决定集体资产处置和投资方向;理事会作为社员代表大会的执行机构,负责日常管理;监事会是内部监督机构,检查监督理事会执行情况、资产经营和财务等。
  与此同时,各街镇组建资产经营公司,负责具体的集体资产运营。更进一步的,则是进行工商注册,获得独立法人地位。中山街道就于2010年11月成功注册了上海第一家具备企业法人资格的镇级集体资产联合社,注册资本金1000万元。
  规范化的经营管理机制,为农民参与收益分配“保驾护航”。据介绍,新桥镇在联合社成立后的第二年,就开始连续三年进行收益分配,目前已累计分红8762万元。当地居民周春芳告诉记者,现在,她家里三口人,加上从过世的婆婆那里继承的部分份额,全家共有230份集体资产份额,3年来已累计领到超过1万元的分红。
  “过去5年的改革,还只是基础。”苏平说,对于松江的农村集体资产改革而言,更重的任务还在于通过建章立制、规范管理做大“蛋糕”,接下来,全区力争再用5年时间实现农村集体资产倍增。
  对这个倍增计划,苏平表示信心满满,“有些街镇,可能会增长几十倍”。但他同时补充道,区级层面不会框定一个具体的增长模板,而是由各街镇自下而上形成符合实际的方案。
  在新桥镇的计划中,2006年由镇资产公司与国有的漕河泾新经济园合资开发的漕河泾松江高科技园,是做大集体资产蛋糕的“重头戏”。这个双方各占40%和60%股份的产业园,在股东方未新增投入的情况下,注册资本已从1亿元增加到2.9亿元,国有和集体股本都增长了近3倍,未来农民的集体资产“红利”还将越滚越大。
  为了增强集体资产经营发展后劲,位于浦南地区的新浜镇则对一些处于亏损状态的企业进行资产收购、盘活。到去年,全镇集体资产总量、净资产,均比2011年联合社刚成立时翻了近一番。

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